Nel corso del decennio 1990-2000 ed in particolare negli ultimi tre anni si \u00e8 assistito in Italia ad una, talvolta finanche troppo rumorosa, riscoperta del principio di sussidiariet\u00e0 che, da concetto di filosofia politica frequentato esclusivamente dagli “addetti ai lavori” \u00e8 divenuto di pubblico dominio ed \u00e8 stato anche utilizzato nell\u2019agone politico quale criterio di riconoscimento delle autentiche tendenze riformiste.<\/p>\n
Nell\u2019attuale ordinamento positivo italiano, alla sussidiariet\u00e0 si \u00e8 fatto da ultimo riferimento nella legge 3 agosto 1999\u00a01<\/sup>\u00a0che ha sussunto il principio con la duplice finalit\u00e0 di ripartire le funzioni tra Comuni e Province e di configurare un metodo per il loro esercizio.<\/p>\n Poco antecedentemente, il principio di sussidiariet\u00e0 ha costituito uno dei criteri della legge di delegazione\u00a02<\/sup>, che ha avviato il profondo processo di decentramento di funzioni e compiti a Regioni ed Enti locali comunemente noto come federalismo amministrativo.<\/p>\n Nell\u2019accezione del test\u00e8 ricordato provvedimento legislativo il principio di sussidiariet\u00e0 costituisce il fondamento di un criterio di organizzazione dello Stato finalizzato ad avvicinare, nella massima possibile misura, la gestione della\u00a0res publica<\/em>\u00a0ai consociati.<\/p>\n In tale prospettiva, allentando il tradizionale modello organizzativo accentrato e gerarchico, la pi\u00f9 consistente provvista di funzioni di amministrazione attiva diviene di competenza del sistema locale, mentre lo Stato trattiene esclusivamente l\u2019esercizio e la tutela delle funzioni che richiedono una dimensione unitaria, ovvero che postulano la tutela di valori costituzionali.<\/p>\n Nato come principio prescrittivo sulla natura, la funzione ed i limiti dell\u2019autorit\u00e0 nell\u2019ambito del pensiero sociale cristiano, il principio di sussidiariet\u00e0 trasla tra i diritti statali a partire dalla sua acquisizione a base della Costituzione della Repubblica federale tedesca e di quella della Confederazione elvetica e si afferma in Europa, a livello continentale, con l\u2019articolo 43 della Carta europea delle Autonomie locali, sottoscritta a Strasburgo il 15 ottobre 1985 e ratificata dall\u2019Italia con la legge 30 dicembre 1989, n\/ 439.<\/p>\n La definitiva acquisizione del principio di sussidiariet\u00e0 alle fondamenta dell\u2019ordinamento giuridico europeo avviene con la disciplina dettata dall\u2019articolo 3B del Trattato sull\u2019Unione europea, ratificato dall\u2019Italia con la legge 3 novembre 1992, n\/ 454, nel quale il principio rappresenta un regolatore dell\u2019ampliamento delle competenze sovranazionali dell\u2019Unione, atteso che essa pub intervenire anche “nei settori che non sono di sua esclusiva competenza” ; ma la norma, nel rispetto del corretto contenuto concettuale del principio, precisa, altres\u00ec, con la locuzione “soltanto se e nella misura in cui”, che l\u2019intervento sussidiario, per essere legittimo, oltre a dover essere motivato in via esclusiva dalla inadeguatezza di un Stato membro a realizzare “gli obiettivi dell\u2019azione prevista”, deve essere di entit\u00e0 rigorosamente corrispondente a quella di tale inadeguatezza.<\/p>\n Ci\u00f2 consente di rilevare che, nel Trattato di Maastricht, il principio di sussidiariet\u00e0 non costituisce tanto un criterio di ripartizione delle competenze, quanto piuttosto un equilibratore della funzionalit\u00e0 del sistema in caso di insufficienza dell’istanza inferiore ad esercitare adeguatamente le competenze (dovendosi ovviamente intendere il termine inferiore non nel senso di giudizio di valore, ma in quello di maggiore vicinanza alle persone ed alle comunit\u00e0); \u00e8 inoltre evidente che, secondo la norma citata, le competenze restano, in potenza, proprie dell\u2019istanza inferiore anche in caso di intervento sussidiario dell\u2019Unione atteso che, non appena tale istanza sia ripristinata nella condizione di adeguatezza, cessa la legittimazione dell\u2019intervento stesso.<\/p>\n Echeggia chiaramente nella norma del Trattato il portato dell\u2019idea originale della funzione sussidiaria dell\u2019autorit\u00e0, idea che, scaturendo dalla filosofia dell\u2019azione libera di derivazione aristotelico-scolastica, postula e presuppone una concezione della societ\u00e0 e delle istituzioni del potere pubblico incompatibile con le visioni che perseguono la realizzazione di modelli astratti di citt\u00e0 ideale, proprie del pensiero razionalista moderno e dei suoi molteplici epigoni, ovvero che assumono la anteriorit\u00e0 e la preminenza valoriale della\u00a0civitas<\/em>\u00a0sui\u00a0cive<\/em>s, riconoscendo all\u2019autorit\u00e0 la funzione creatrice della societ\u00e0, in luogo di una funzione ordinatrice della medesima in vista del bene comune del tutto, costituito dalla societ\u00e0, ma anche di ciascuna delle sue parti, rappresentate dalle persone e dalle comunit\u00e0 espressive della naturale relazionalit\u00e0 della persona umana.<\/p>\n In realt\u00e0, il principio di sussidiariet\u00e0 non corrisponde alle esigenze di misurazione e definizione di ambiti precostituiti e rigidi di attivit\u00e0 degli individui e delle istituzioni del pubblico potere nel quadro di un modello creato dall\u2019autorit\u00e0, ma si sostanzia, come rivela il suo stesso\u00a0nomen<\/em>, nel soccorso alle persone ed alle loro comunit\u00e0 nella attuazione compiuta dei loro fini autonomamente determinati, avendo quale finalit\u00e0 ultima la realizzazione della persona umana secondo la traiettoria derivante dalla sua struttura ontologica.<\/p>\n Naturalmente, nel contesto della globalizzazione, \u00e8 assolutamente necessario che le soluzioni organizzative dei sistemi pubblici tengano conto delle esigenze di efficienza e di ottimizzazione della potenzialit\u00e0 competitiva, utilizzando al meglio il portato della cultura moderna della misurazione razionale nelle sue varie espressioni tecniche, ma ci\u00f2 non deve far esimere, in sede di riflessione filosofica, dal verificare se una definizione precisa quale quella di sussidiariet\u00e0 sia propriamente utilizzata in funzione normativa, potendosi diversamente fare uso di altri termini concettualmente pi\u00f9 corrispondenti al disegno legislativo.<\/p>\n Ad una traslazione conforme dell\u2019accezione del principio di sussidiariet\u00e0 sussunta dal Trattato di Maastricht nell\u2019ordinamento positivo interno, dovrebbe conseguentemente conseguire che l\u2019intervento dell\u2019istanza statale risulti legittimato esclusivamente dalla incapacit\u00e0 delle istanze locali di assicurare prestazioni e procedure efficienti e tempestive.<\/p>\n Tale accezione del principio dovrebbe caratterizzare poi, con soluzioni coerenti ed omogenee, anche l\u2019organizzazione dei sistemi locali, organizzazione centrata oggi, in Italia, a seguito della legge 59\/97, sul fondamentale ruolo ordinamentale delle Regioni\u00a03<\/sup>.La legge 59\/97 costituisce, nell\u2019ordinamento positivo, un primo esperimento di utilizzo del principio di sussidiariet\u00e0, oltre che nella ricordata prospettiva verticale di ripartizione delle funzioni tra i vari livelli di governo, anche in una prospettiva orizzontale, quale modalit\u00e0 di esercizio delle funzioni stesse: gli articoli 1, comma 2 e 4, lett. a) della legge\u00a04<\/sup>, infatti, stabiliscono che l\u2019attribuzione delle funzioni amministrative alle Regioni ed agli Enti locali deve avvenire secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con l\u2019esclusione di quelle incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilit\u00e0 pubbliche, anche al fine di favorire l\u2019assolvimento di funzioni e compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunit\u00e0, alla autorit\u00e0 territorialmente e funzionalmente pi\u00f9 vicina ai cittadini interessati. E’ evidente nella norma la traccia della problematicit\u00e0 e della difficolt\u00e0 che si incontrano allorch\u00e9 si tenti, in un ordinamento organizzativo pubblico ancora sostanzialmente improntato alla cultura di matrice idealista, di regolare in modo diverso il discrimine tra i compiti prerogativa delle espressioni delle autonomie sociali e funzioni di competenza delle istituzioni del pubblico potere.<\/p>\n Tale difficolt\u00e0 \u00e8 resa in modo ancora pi\u00f9 evidente dal tormentato iter dell\u2019articolo 56 del Testo di modifica della Costituzione della Repubblica elaborato dalla Commissione bicamerale appositamente istituita in questa legislatura che, dopo una originaria stesura nella quale le funzioni oggetto di ripartizione “tra le comunit\u00e0 locali, organizzate in Comuni e Province, le Regioni e lo Stato” erano solamente quelle “che non possono essere adeguatamente svolte dalla autonomia dei privati”, \u00e8 approdato ad una soluzione molto pi\u00f9 tradizionale e legata ancora alla sostanziale supremazia degli apparati della macchina del pubblico potere sulle espressioni delle autonomie sociali\u00a05<\/sup>.<\/p>\n Sulla base di questa seppur molto succinta ricostruzione sembra anzitutto potersi affermare che, nell\u2019ordinamento positivo italiano, il principio di sussidiariet\u00e0, nella sua dinamica verticale, sia stato sussunto in una accezione funzionale alla ripartizione delle competenze e non alla capacit\u00e0 di effettivo esercizio delle competenze.<\/p>\n Se certamente il disegno istituzionale nel cui ambito il principio di sussidiariet\u00e0 \u00e8 stato acquisito \u00e8 ben lontano dalle caratteristiche del normotipo ideale ed astrattamente precostituito di macchina pubblica, proprio dell\u2019utopia razionalista, esso costituisce tuttavia un processo che, proprio in ragione della evidente difficolt\u00e0 di accogliere coerentemente e compiutamente i presupposti filosofici dell\u2019idea della funzione sussidiaria dell\u2019autorit\u00e0, si svolge lungo direttrici ancora comunque potenzialmente riconducibili,\u00a0in apicibus<\/em>, ai fondamentali della giuspubblicistica derivata dall\u2019idealismo e dai suoi epigoni, ancora cos\u00ec fortemente radicata nel nostro sistema.<\/p>\n In questa complessa e problematica cornice, il principio di sussidiariet\u00e0 \u00e8 stato di nuovo recentemente acquisito, sotto specie normativa, come si \u00e8 avuto modo di accennare all\u2019inizio, in una duplice accezione\u00a06<\/sup>. Da un lato, infatti, il principio di sussidiariet\u00e0, nella sua dinamica verticale, \u00e8 stato assunto quale criterio organizzativo stabile e non solamente episodico, come nella disciplina della legge 59\/97, nella quale esso costituisce solamente uno dei criteri cui il legislatore delegato deve attenersi nel decentramento e nella susseguente ripartizione delle funzioni tra le Regioni e gli Enti locali.<\/p>\n Certamente occorre rilevare che, nella disciplina della legge 265\/99, il principio di sussidiariet\u00e0 \u00e8 posto a tutela delle competenze degli Enti locali anche nei confronti del legislatore statale e non pi\u00f9 solamente, come nel testo originario dell\u2019articolo 3 della legge 142\/90, di quello regionale: pur tuttavia sembra doversi riconoscere che, in conformit\u00e0 all\u2019impostazione tradizionale, esso sia acquisito in funzione della ripartizione delle competenze e non della capacit\u00e0 di esercizio delle stesse.<\/p>\n Sotto il secondo profilo, l\u2019articolo 2, comma 5, 2\/ periodo della legge 265\/99, sussume il principio di sussidiariet\u00e0 nella accezione orizzontale, quale criterio di determinazione delle modalit\u00e0 di esercizio funzioni, in analogia con le disposizioni dell\u2019articolo 4 della legge 59\/97.<\/p>\n L\u2019inequivocabile tenore letterale dell\u2019articolo 2, comma 5, 2\/ periodo della legge 265\/99, prevede, infatti, che i Comuni e le Province svolgano “le loro funzioni anche attraverso le attivit\u00e0 che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”.<\/p>\n La locuzione “anche”, combinata con l\u2019altra “le loro funzioni”, rende evincibile sia la continuit\u00e0 tra la normativa delle leggi 59\/97 e 265\/99, che l\u2019opzione fondamentale cui esse sono riconducibili in relazione al problema della regolazione degli ambiti di intervento delle istituzioni del potere pubblico rispetto alla sfera di operativit\u00e0 delle espressioni delle autonomie sociali.<\/p>\n La sussidiariet\u00e0 orizzontale, nella sua corretta accezione concettuale, implica che le funzioni pubbliche possano essere esercitate dalle pubbliche istituzioni solamente in quanto le espressioni delle autonomie sociali risultino incapaci di assicurarne un adeguato svolgimento.<\/p>\n In realt\u00e0, suddividere le dinamiche del principio di sussidiariet\u00e0 in verticale ed orizzontale, se ci\u00f2 non \u00e8 fatto solo per comodit\u00e0 espositiva, evidenzia un errore di impostazione concettuale essenziale, atteso che il principio \u00e8 filosoficamente compatibile con una sola traduzione sul piano normativo, quella nella quale esso sia acquisito, tout-court, in funzione della capacit\u00e0 di esercizio delle competenze, si tratti di regolare sia i rapporti tra potere pubblico ed espressioni delle autonomie sociali, che quelli intercorrenti tra vari livelli del potere pubblico.<\/p>\n Per giunta, la parola “anche” da adito ad una lettura interpretativa della normativa dell\u2019articolo 2, comma 5, 2\/ periodo della legge 265\/99, in base alla quale alle istituzioni pubbliche potrebbe essere riservata, in ultima istanza, non solo la valutazione della adeguatezza della capacit\u00e0 di intervento delle espressioni delle autonomie sociali, ma la stessa possibilit\u00e0 di decidere, ex ante, se avvalersi o meno di tali espressioni per l\u2019esercizio di funzioni che, comunque, restano normativamente qualificate come proprie delle istituzioni pubbliche stesse.<\/p>\n Anche in questo caso non sembra che siano ancora mature le condizioni per la definitiva liberazione del sistema pubblico dalla tradizionale categoria della supremazia degli apparati amministrativi rispetto alle organizzazioni sociali.<\/p>\n E\u2019 ben vero che le disposizioni della legge 265\/99 hanno carattere programmatorio e di indirizzo e debbono essere implementate dalla autonomia organizzativa degli Enti locali, ma resta comunque altres\u00ec vero che, di nuovo, l\u2019ordinamento positivo non sostiene questo processo con una chiara opzione di circoscrizione della legittimazione delle istituzioni pubbliche all\u2019intervento nei soli casi e nella sola misura di una corrispondente incapacit\u00e0 delle espressioni delle autonomie sociali, cos\u00ec come il principio di sussidiariet\u00e0, nella accezione coerente con il suo contenuto concettuale risultante da un chiaro ed inequivocabile\u00a0depositum<\/em>, richiederebbe.<\/p>\n Nomina sunt substantia rerum?<\/em><\/p>\n <\/p>\n NOTE<\/strong><\/p>\n 1<\/sup>\u00a0Con la disciplina dell\u2019articolo 2, comma 5, n\/ 265: “I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiariet\u00e0. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attivit\u00e0 che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.” Questa legge \u00e8 una riforma della legge 8 giugno 1990, n\/ 142.<\/p>\n 2<\/sup>\u00a015 marzo 1997, n\/ 59<\/p>\n 3<\/sup>\u00a0Con una soluzione gi\u00e0 peraltro potenzialmente presente nella disciplina dell\u2019articolo 3 della legge 142\/90: “1. Ai sensi dell\u2019articolo 117, primo e secondo comma, e dell\u2019articolo 118, primo comma, della Costituzione, ferme restando le funzioni che attengano ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, le regioni organizzano l\u2019esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province. Ai fini di cui al comma 1, le leggi regionali si conformano ai principi stabiliti dalla presente legge in ordine alle funzioni del comune e della provincia, identificando nelle materie e nei casi previsti dall\u2019articolo 117 della Costituzione gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio.” (articolo 3, commi 1 e 2, della legge n. 142\/90).<\/p>\n 4<\/sup>\u00a0“Il Governo \u00e8 delegato ad emanare, entro il 31 marzo 1998, uno o pi\u00f9 decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge. Ai fini della presente legge, per “conferimento” si intende trasferimento, delega o attribuzione di funzioni e compiti e per “enti locali” si intendono le province, i comuni, le comunit\u00e0 montane e gli altri enti locali.” (art. 1, comma 1, della legge n.142\/90). “I conferimenti di funzioni di cui ai commi 1 e 2 avvengono nell\u2019osservanza dei seguenti principi fondamentali: a) il principio di sussidiariet\u00e0, con l\u2019attribuzione della generalit\u00e0 dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunit\u00e0 montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l\u2019esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilit\u00e0 pubbliche anche al fine di favorire l\u2019assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunit\u00e0, alla autorit\u00e0 territorialmente e funzionalmente pi\u00f9 vicina ai cittadini interessati” (art. 4, comma 3, lett. a legge n. 142\/90).<\/p>\n 5<\/sup>\u00a0“Le funzioni che non possono essere adeguatamente svolte dalla autonomia dei privati sono ripartite tra le comunit\u00e0 locali, organizzate in comuni e in province, le regioni e lo Stato, in base al principio di sussidiariet\u00e0 e di differenziazione, nel rispetto delle autonomie funzionali, riconosciute dalla legge. La titolarit\u00e0 delle funzioni spetta agli enti pi\u00f9 vicini agli interessi dei cittadini, secondo il criterio di omogeneit\u00e0 e di adeguatezza delle strutture organizzative rispetto alle funzioni medesime” (formulazione originaria dell\u2019art. 56, primo comma del progetto di riforma della seconda parte della Costituzione elaborato dalla Commissione Bicamerale). “Nel rispetto delle attivit\u00e0 che possono essere adeguatamente svolte dalla autonoma iniziativa dei cittadini, anche attraverso le formazioni sociali, le funzioni pubbliche sono attribuite a comuni, province, regioni e Stato, sulla base del principio di sussidiariet\u00e0 e di differenziazione. La titolarit\u00e0 delle funzioni compete rispettivamente a comuni, province, regioni e Stato, secondo criteri di omogeneit\u00e0 e adeguatezza. La legge garantisce le autonomie funzionali” (testo finale dell\u2019art. 56, primo comma).<\/p>\n 6<\/sup>\u00a0Secondo articolo 2, comma 5, della legge 265\/99.<\/p>","protected":false},"template":"","meta":{"_acf_changed":false,"_lmt_disableupdate":"","_lmt_disable":""},"autori":[880],"fascicolo":[29],"class_list":["post-948","articolo","type-articolo","status-publish","hentry","autori-gianfranco-rucco","fascicolo-giugno-2000"],"acf":[],"yoast_head":"\n