In primo luogo \u00e8 bene premettere che la Scienza dell\u2019Amministrazione \u00e8 quella branca della Scienza Politica che studia, con fini sia analitici sia interpretativi sia progettuali, come l\u2019azione di governo e le funzionalit\u00e0 degli apparati amministrativi sono organizzate dal potere pubblico.<\/p>\n
\u00c8 di derivazione politologica nel senso che pur non prescindendo dal dato economico e giuridico, cerca di esaminare le strutture e le funzioni amministrative all\u2019interno del pi\u00f9 ampio contesto politico-istituzionale che le ha determinate. \u201cLe politiche pubbliche vengono dunque concepite come l\u2019esito dello scontro o della mediazione tra sistemi di preferenze differenti e come il riflesso delle strategie politiche delle coalizioni di attori che le hanno promosse\u201d\u00a01<\/sup>.<\/p>\n Una definizione utile di amministrazione pu\u00f2 essere ravvisata nell’esercizio del potere esecutivo su una popolazione e su un territorio. Possiamo dunque affermare che il termine \u00abgestione\u00bb sintetizza questo processo, sempre tenendo conto che l\u2019etimo amministrare proviene dalla radice latina\u00a0minus<\/em>\u00a0e pertanto implica di fatto la subordinazione a un\u00a0magis<\/em>, la politica [Colombo 2003].<\/p>\n \u201cLa funzione amministrativa \u00e8 l’insieme dei comportamenti di coloro che la svolgono e la si osserva quando costoro mettono in atto delle azioni per mezzo di regolamenti, tecnologie e vari generi di risorse, assegnando un significato alla loro attivit\u00e0, la quale per essere considerata \u00abamministrativa\u00bb, deve essere non solo intenzionale ma anche finalizzata, volta al raggiungimento di uno scopo\u201d\u00a02<\/sup>.<\/p>\n La concezione moderna della funzione amministrativa la vede come una funzione scorporatasi dalla politica secondo un criterio di specializzazione, in base a cui il potere politico si divide in due diverse funzioni: una funzione politica che si specializza nella formulazione delle scelte d\u2019indirizzo normativo e una funzione amministrativa che invece diviene responsabile della realizzazione proprio di quelle scelte.<\/p>\n In scienza politica fu Easton [1957] a riprendere l\u2019idea secondo la quale l’amministrazione \u00e8 funzionale alla politica all\u2019interno del concetto chiave di sistema politico. In tale sistema si configurano una serie di azioni e retroazioni a partire dalle richieste della societ\u00e0 che vengono convertite in risultati, le politiche pubbliche. Tali esiti determineranno nuove e diverse domande da parte della societ\u00e0 in un processo ciclico. Il sistema politico \u00e8 fondamentalmente mantenuto in equilibrio dall\u2019azione di quattro sottoinsiemi: partiti, sindacati, gruppi di pressione e burocrazia.<\/p>\n Per Simon [1947] il problema della funzione amministrativa risiede nella possibilit\u00e0 di raggiungere un equilibrio tra le azioni dei membri dell’organizzazione, di modo tale che tutti i singoli agiscano verso lo scopo collettivo tralasciando i propri scopi individuali. La funzione amministrativa si manifesta quindi nel contesto di organizzazioni complesse, ossia degli aggregati collettivi con finalit\u00e0 specifiche individuate all\u2019interno di confini chiaramente distinguibili dove operano i singoli.<\/p>\n Queste organizzazioni sono inserite nei programmi di intervento delle politiche pubbliche. Si possono indicare quattro tipi di finalit\u00e0 amministrative:<\/em> – La finalit\u00e0 produttiva concerne dapprima la produzione e poi la commercializzazione o distribuzione di beni pubblici.<\/p>\n – La finalit\u00e0 erogativa riguarda l’azione volta a fornire servizi alla collettivit\u00e0 quali istruzione, trasporti ecc.<\/p>\n – La finalit\u00e0 redistributiva rappresenta l’insieme delle attivit\u00e0 volte al prelievo di risorse private e alla loro riallocazione a differenti beneficiari, come per esempio nella previdenza pubblica.<\/p>\n – La finalit\u00e0 regolativa, esclusivamente pubblica, regolamenta e controlla i comportamenti individuali e collettivi, tipicamente mediante autorit\u00e0 indipendenti all\u2019uopo costituite.<\/p>\n Pare interessante sottolineare che mentre lo Stato liberale assume la funzione di Stato regolatore assumendo finalit\u00e0 essenzialmente regolative, lo Stato sociale assume invece quella di Stato gestore che rende predominanti le finalit\u00e0 redistributive, erogative e produttive associandole a quelle regolative.<\/p>\n Fu Lowi [1999] a classificare dei tipi di politiche pubbliche seguendo il criterio delle specifiche finalit\u00e0 dei vari settori di intervento. All\u2019interno del suo lavoro, infatti, si osserva una piena coincidenza tra le politiche distributive e la finalit\u00e0 produttiva, le politiche regolative e la finalit\u00e0 regolativa, le politiche redistributive e la finalit\u00e0 redistributiva.<\/p>\n In proposito vale la pena ricordare che \u201cle politiche redistributive tolgono in maniera visibile ed esplicita risorse ad alcuni gruppi per darle ad altri. Sono, pertanto, politiche alquanto conflittuali, che richiedono un notevole intervento del potere esecutivo e un\u2019attuazione piuttosto accentrata\u201d\u00a03<\/sup>; il welfare state \u00e8 un tipico esempio di settore di intervento in cui vengono applicate tali politiche.<\/p>\n Per questo motivo, \u00e8 florido e sempre di grande attualit\u00e0 il dibattito culturale proprio delle scienze politiche e sociali in questo ambito. Le teorizzazioni riflettono le rimarchevoli sensibilit\u00e0 in campo e dal confronto fra le medesime possono senza meno nascere nuovi sviluppi che vadano nella direzione della giustizia sociale, integrandosi con i sempre pi\u00f9 efficienti modelli di attuazione operativa di tali costrutti. Anche per via dei dettami comunitari, si veda in particolare il Patto di Stabilit\u00e0 e Crescita, ci si \u00e8 trovati dinanzi alla necessit\u00e0 di un ripensamento dell\u2019attivit\u00e0 statale nel senso del contenimento della spesa, in un modo che consentisse cos\u00ec di lasciare al libero mercato l\u2019attuazione di talune politiche definite a livello centrale.<\/p>\n Si \u00e8 cos\u00ec provato ad indirizzare l\u2019azione pubblica da un lato verso un processo di deregolamentazione, la cd\u00a0deregulation<\/em>, e dall\u2019altro la privatizzazione di molti servizi pubblici attraverso l\u2019affidamento di determinate attivit\u00e0 a soggetti privati o attraverso l\u2019aziendalizzazione istituzionale. \u201cPer aziendalizzazione mediante istituzionalizzazione si intende l\u2019introduzione dei principi, dei meccanismi operativi, degli strumenti tecnici e delle regole di gestione tipiche dell\u2019azienda, senza mutare la personalit\u00e0 giuridica od il soggetto economico dell\u2019Ente pubblico\u201d\u00a05<\/sup>.<\/p>\n Il caso italiano solo agli inizi degli anni Novanta ha visto realizzarsi i primi provvedimenti di modernizzazione e rinnovamento della P.A. Il d.lgs 29\/1993 prevede infatti per la prima volta l\u2019istituzione di nuclei di valutazione interni cui affidare i controlli per misurare efficacia ed efficienza superando di fatto in tal modo i tradizionali controlli di legittimit\u00e0. \u201cA partire dal 1994 sono state introdotte le carte dei servizi, inclusive degli standard di qualit\u00e0 riguardanti le varie articolazioni del settore pubblico: istituti scolastici, aziende sanitarie, ospedali, universit\u00e0 e altre organizzazioni erogatrici di servizi.”\u00a06<\/sup> Pochi anni pi\u00f9 tardi, \u201cun passaggio rilevante per la modernizzazione del settore pubblico \u00e8 costituito dalla riforma Bassanini, che ha segnato l\u2019esordio del cosiddetto federalismo amministrativo. Con le leggi 59\/1997 e 127\/1997 \u00e8 stato realizzato un poderoso decentramento amministrativo che ha comportato un consistente trasferimento di poteri e compiti dallo stato alle regioni e agli enti locali, realizzato pi\u00f9 compiutamente con la riforma del Titolo V della Costituzione (artt. 117 e 118).\u201d\u00a07<\/sup><\/p>\n La l.Cost. 3\/2001 ha dato piena attuazione alla riforma, riconoscendo le autonomie locali quali enti esponenziali preesistenti alla formazione della Repubblica. Comuni, Province e Regioni sono tenuti a farsi carico dei bisogni delle popolazioni residenti nel proprio territorio. L\u2019art. 118, co.4, introduce nella costituzione italiana il principio di sussidiariet\u00e0 orizzontale tra pubblico e privato affermando che: In scienza dell’amministrazione quella della separazione tra politica e amministrazione \u00e8 una tematica centrale. Vi sono due tipi di azioni nell’ambito della funzione amministrativa: l\u2019agire politico e l\u2019agire amministrativo. Il secondo ha lo scopo specifico di perseguire le politiche pubbliche per mezzo di organizzazioni pubbliche e\/o private funzionali al raggiungimento dell\u2019obiettivo. Questi tre raggruppamenti di azioni intenzionali e finalizzate sono:<\/em><\/p>\n 1)<\/strong>\u00a0decidere tra alternative;\u00a02)<\/strong>\u00a0realizzare quanto deciso;\u00a03)<\/strong>\u00a0verificare quanto realizzato. La realizzazione \u00e8 l’azione propria e distintiva dell’agire amministrativo. Al fine di trasformare la decisione in un risultato \u00e8 necessario compiere alcune azioni che si possono concretizzare sia in interventi materiali sia in nuove decisioni. Agire Amministrativo<\/strong> Decidere, realizzare e verificare sono azioni amministrative separate, con regole, problemi e professionalit\u00e0 autonome e distinte. La problematicit\u00e0 del governo e della direzione di un’amministrazione risiede proprio nel difficile coordinamento e integrazione di attivit\u00e0 dotate di logiche e saperi propri. Sono infatti gli organi elettivi che decidono secondo la legge, la macchina statale impersonalmente applica le decisioni secondo la procedura e sono sempre le normative a stabilire i meri controlli di conformit\u00e0.\u00a0Questo termine unisce \u201cufficio\u201d (dal francese\u00a0bureau<\/em>) e \u201cpotere\u201d (dal greco \u03ba\u03c1\u03ac\u03c4\u03bf\u03c2), indicando la supremazia delle regole sugli interessi particolari e sulla discrezionalit\u00e0 individuale.<\/p>\n Weber nel saggio \u201cEconomia e societ\u00e0\u201d [1922] ha descritto e analizzato le burocrazie, facendo emergere chiaramente quanto siano disciplinate dalla legge in ogni aspetto della loro azione: uffici, competenze, poter, ruolo dei funzionari, loro carriera e reclutamento, orario di ufficio, retribuzione e mezzi di produzione, gerarchia di funzioni e compiti ecc.<\/p>\n Fin qui emergono connotazioni analoghe e di segno positivo, ma andando oltre alcuni tratti tendono poi ad accomunare pi\u00f9 negativamente i vari apparati burocratici; in primo luogo l\u2019enorme dilatazione nelle dimensioni, l\u2019inflazione normativa che tende ad ingolfare l\u2019attivit\u00e0 piuttosto che favorirla, poi la colonializzazione da parte degli organi esecutivi mediante la coltivazione di clientele parallelamente allo sviluppo di capacit\u00e0 di influenza sull’azione amministrativa da parte dei burocrati stessi.<\/p>\n Barzelay [2001] propose la trasformazione della logica regolativa sulla base delle norme con la logica della stipula di contratti nell\u2019ambito di quello che \u00e8 noto come New Public Management (NPM). La contrattualizzazione enfatizza il concetto di responsabilit\u00e0 reciproca tra decisori politici e funzionari amministrativi attraverso una rete di transazioni e di accordi che devono essere rispettati. Quando si parla di \u201cgovernare per contratti\u201d si vuole valorizzare la decisione come momento autonomo e strategico che si assume la responsabilit\u00e0 di determinare la realizzazione in oggetto, che pertanto non \u00e8 subordinata alla politica ma acquisisce una gestione strategica ed autonoma, responsabile d\u2019altro canto delle modalit\u00e0 organizzative e soprattutto del raggiungimento degli obiettivi. La verifica del realizzato inerisce in questo caso alla valutazione del rendimento effettivo piuttosto che al controllo di conformit\u00e0.<\/p>\n Dopo aver delineato, per motivi soprattutto espositivi, gli artificiali confini che delimitano e contengono l\u2019attivit\u00e0 politica e quella amministrativa, molto interessante appare a mio giudizio la concettualizzazione della realt\u00e0 che d\u00e0 il sociologo dell\u2019organizzazione sammarinese Gasperoni. Egli, come Dirigente della Segreteria Esecutiva del Congresso di Stato di San Marino, ossia il Governo del Titano, ha senza meno ricoperto un incarico che si pone come osservatorio privilegiato per valutare il\u00a0trait d\u2019union<\/em>\u00a0fra politica e apparato amministrativo, specie se si pensa che un piccolo Stato come la Repubblica di San Marino si configura come un laboratorio ideale per l\u2019analisi di queste fattispecie in quanto come Stato le competono e le appartengono tutte le dinamiche pubbliche in oggetto ma nel contempo come micro entit\u00e0 le pone in maggior evidenza, ben distinguendole da altri fattori di disturbo propri di realt\u00e0 molto pi\u00f9 estese.<\/p>\n <\/p>\n \u00abNella relazione cruciale fra burocrazia e politica risulta debole la soluzione -proposta da tutte le normative del mondo- che si basa sulla distinzione fra i poteri di indirizzo, attribuiti alla politica, e i poteri di gestione, assegnati al management. In effetti, il rapporto fra i due poteri \u00e8 risultato difficile e talvolta inefficace ed ha comportato il sorgere di due rischi opposti: da un lato, la\u00a0politicizzazione<\/em>, che fa della fedelt\u00e0 politica la garanzia dell\u2019attuazione delle scelte del potere politico e dall\u2019altro, la\u00a0tecnocratizzazione<\/em>, quando il funzionario sostituisce il politico (\u2026). La stessa domanda di autonomia gestionale, invocata da sempre dal management, appare uno strumento spuntato, se non vengono ripensati i meccanismi e i processi decisionali su cui si fonda l\u2019azione amministrativa. La sua efficacia richiede che il manager sia coinvolto anche nella fase di elaborazione dei programmi generali e delle strategie di attuazione, nella convinzione che sia indispensabile una forte\u00a0interdipendenza<\/em>\u00a0fra ruoli pubblici e ruoli amministrativi. La\u00a0dipendenza<\/em>\u00a0del ruolo amministrativo sarebbe dannosa, mentre l\u2019indipendenza<\/em>\u00a0creerebbe conflittualit\u00e0 fra i due poteri e povert\u00e0 di risultati\u00bb\u00a09<\/sup>.<\/p>\n <\/p>\n Bibliografia<\/strong><\/p>\n Barzelay M. ; The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley: University of California Press 2001. <\/p>\n <\/p>\n NOTE<\/strong><\/p>\n 1<\/sup>\u00a0\u00a0Capano G., Gualmini E., a cura di (2011).\u00a0Le pubbliche amministrazioni in Italia<\/em>. Bologna: Il Mulino, p.11.
\nPi\u00f9 tecnicamente, nell\u2019ambito del governo degli affari pubblici, per amministrazione\u00a0strictu sensu<\/em>\u00a0intendiamo le attivit\u00e0 di supporto alla direzione compiute da tutte quelle organizzazioni e imprese pubbliche con finalit\u00e0 esecutiva alle dirette dipendenze del vertice politico.<\/p>\n
\nDi qui l\u2019importante distinzione tra funzione privata o pubblica che non deve identificarsi con la differente natura giuridica societaria delle organizzazioni coinvolte, in quanto la funzione amministrativa nelle politiche pubbliche pu\u00f2 essere svolta da organizzazioni appartenenti a settori diversi, quali: il settore privato come le imprese che perseguono il profitto assolvendo a compiti di rilevanza collettiva, il settore pubblico come le amministrazioni pubbliche che istituzionalmente non hanno scopo di lucro e sono invece deputate allo svolgimento di compiti di rilevanza collettiva ma sottoposte all’indirizzo politico degli organi elettivi ed infine il cosiddetto terzo settore (no profit) come le associazioni di volontariato, le cooperative, le Onlus e cos\u00ec via.<\/p>\n
\n1)<\/strong>\u00a0Finalit\u00e0 di produzione
\n2)<\/strong>\u00a0Finalit\u00e0 di erogazione
\n3)<\/strong>\u00a0Finalit\u00e0 di redistribuzione
\n4)<\/strong>\u00a0Finalit\u00e0 di regolazione<\/p>\n
\nIn Italia, come altrove, \u201cin risposta alla crescita del debito pubblico, si \u00e8 avuta una revisione non solo delle politiche sociali, ma anche delle strategie di intervento dello stato sul mercato.\u201d\u00a04<\/sup><\/p>\n
\nDiviene sentita e diffusa l\u2019esigenza di innalzare la qualit\u00e0 dei processi tipici delle strutture amministrative, che poi esitano come naturale conseguenza verso l\u2019utenza pubblica.<\/p>\n
\n\u00c8 proprio con il d.lgs 29\/1993 che sono istituiti gli Uffici per le relazioni con il pubblico (URP) con il duplice scopo di assolvere il compito di informazione da e verso l\u2019utenza, cio\u00e8 anche nel senso di recepire le notizie di ritorno utili alla programmazione degli uffici da parte dei dirigenti.<\/p>\n
\n\u201cIl criterio \u00e8 quello dell\u2019introduzione di un policentrismo che associa e attenua la rigidit\u00e0 del modello unitario mediante la costituzione e il rafforzamento di governi locali e regionali. Si tratta di un decentramento amministrativo che \u00e8 conseguenza diretta di un decentramento politico\u201d\u00a08<\/sup>.<\/p>\n
\nStato, Regioni, Citt\u00e0 metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit\u00e0 di interesse generale, sulla base del principio di sussidiariet\u00e0.<\/p>\n
\nIl primo \u00e8 volto alla rappresentanza di interessi e valori, anche con la finalit\u00e0 di produrre un dibattito tra idee differenti circa i medesimi problemi collettivi cercando di individuare le conseguenti soluzioni.<\/p>\n
\nL’agire amministrativo pu\u00f2 essere scomposto in tre macrogruppi di azioni, tra loro sequenziali, che scompongono la funzione amministrativa fino al compimento materiale degli obiettivi prefissati.<\/p>\n
\nLa decisione implica sempre una scelta, ossia una selezione tra quelle che sono le alternative pi\u00f9 idonee. In questa fase si definiscono i mezzi per conseguire gli obiettivi a vari livelli e con diversi gradi di responsabilit\u00e0 in base alla diversa importanza di ciascuno di essi.<\/p>\n
\nLa verifica \u00e8 l’attivit\u00e0 di controllo o valutazione volta all\u2019accertamento di se e quanto si sia stato dato compimento a quanto deciso, pure per comprendere se e in che misura ci\u00f2 che si \u00e8 realizzato ha prodotto i risultati perseguiti. Pu\u00f2 anche accadere infatti che si sia effettivamente realizzato quanto deciso ma che cionondimeno non si riesca a raggiungere quel determinato obiettivo prefissato poich\u00e9 quell\u2019azione in quel contesto non \u00e8 sufficiente.<\/p>\n
\nDecidere\u00a0<\/em>=>\u00a0Realizzare\u00a0<\/em>=>\u00a0Verificare<\/em><\/p>\n
\nNella burocrazia i rapporti tra decisione, realizzazione e verifica sono codificati dalle norme del diritto amministrativo, nella sua qualit\u00e0 di potere astratto e universale.<\/p>\n
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