{"id":2041,"date":"2013-10-01T12:00:00","date_gmt":"2013-10-01T10:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.oikonomia.it\/?post_type=articolo&p=2041"},"modified":"2026-04-12T15:56:09","modified_gmt":"2026-04-12T13:56:09","slug":"la-cooperazione-internazionale-al-tempo-della-crisi","status":"publish","type":"articolo","link":"https:\/\/www.oikonomia.it\/en\/2013\/ottobre\/la-cooperazione-internazionale-al-tempo-della-crisi\/","title":{"rendered":"La cooperazione internazionale al tempo della crisi"},"content":{"rendered":"

La crisi economica che ha colpito i paesi ricchi a seguito degli shock finanziari del 2008 ha generato strategie\u00a0di risposta diversificate. Ci\u00f2 ha riguardato anche l\u2019ambito della cooperazione internazionale, eticamente molto rilevante anche se quantitativamente limitato, e degli Aiuti Pubblici allo Sviluppo in particolare. Nel presente articolo, proveremo ad analizzare alcuni comportamenti rilevanti che si sono manifestati nel contesto internazionale, europeo ed infine italiano negli ultimi anni, evidenziando al tempo stesso i contributi dell\u2019esperienza che possono alimentare la riflessione teorica.<\/p>\n

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Aprirsi alla cooperazione o chiudersi nella competizione?<\/strong><\/p>\n

Prima di osservare le scelte di politica economica nel settore della cooperazione internazionale, \u00e8 utile richiamare il noto\u00a0trade-off<\/em>\u00a0tra cooperazione e competizione e provare ad applicarlo, in linea teorica, ad una situazione di difficolt\u00e0 economica. La Teoria dei giochi dimostra come i comportamenti cooperativi possano garantire risultati superiori per la collettivit\u00e0 in molte situazioni: persino gli individui possono scegliere di cooperare per massimizzare il proprio benessere se considerano che il rischio di risultati negativi pu\u00f2 essere ridotto dall\u2019accordo tra le parti. Seguendo questo ragionamento, la spinta a cooperare dovrebbe essere ancor pi\u00f9 accentuata in una situazione di crisi economica, dal momento che l\u2019incertezza sulle condizioni future, sia individuali che collettive, rappresenta un potente fattore di rischio che dovrebbe essere valutato dai diversi soggetti. In altri termini, la cooperazione ed il coordinamento delle decisioni possono abbattere il rischio, mediare i risultati, restituire fiducia agli operatori economici. Come dire che nel pieno di una tempesta il solo fatto di restare uniti aumenta la probabilit\u00e0 di salvarsi tutti insieme (anche se forse diminuisce quella dei soggetti pi\u00f9 forti) e permette di evitare il panico. La maggiore disponibilit\u00e0 alla cooperazione sembra nascere spontaneamente tra le persone in diverse situazioni di difficolt\u00e0, compresa la crisi economica, come suggeriscono recenti indagini demoscopiche che rilevano come comportamenti di condivisione e di collaborazione tra i privati siano in aumento in Italia, almeno al fine di diminuire i costi. Analogamente, comportamenti simili sarebbero auspicabili anche tra soggetti di livello superiore, come le organizzazioni private e le istituzioni, includendo gli stati e le realt\u00e0 sovranazionali.<\/p>\n

Eppure ci\u00f2 che sembra istintivo tra le persone, non \u00e8 immediato tra le organizzazioni. I vincoli, soprattutto europei, ai bilanci pubblici scoraggiano le decisioni che riguardano le spese sociali e gli impegni di cooperazione internazionale, con un effetto pro-ciclico che pu\u00f2 prolungare la stagnazione economica. In un contesto sempre pi\u00f9 globalizzato, tagliare le spese di cooperazione internazionale pu\u00f2 portare benefici nel breve periodo (come evitare aumenti nell\u2019imposizione fiscale o finanziare politiche nazionali che aumentano il consenso interno) ma comporta maggiori costi o minori opportunit\u00e0 economiche nel lungo periodo (ad esempio in termini di aumento dell\u2019immigrazione o di minori scambi commerciali con i paesi a medio o basso reddito). Se si considera, inoltre, il fenomeno della crescita economica dei paesi emergenti e dei paesi produttori di materie prime ed il loro maggior peso politico internazionale, si intende quanto miope possa essere la scelta di ridimensionare fortemente la cooperazione internazionale in tempo di crisi.<\/p>\n

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Le scelte dei governi<\/strong><\/p>\n

I dati pi\u00f9 recenti pubblicati dall\u2019OCSE mostrano come l\u2019andamento dei fondi destinati agli Aiuti Pubblici allo Sviluppo abbia subito un rallentamento generalizzato negli ultimi anni, pur considerando alcune importanti eccezioni.<\/p>\n

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\nFig.1 \u2013 Aiuti Pubblici allo Sviluppo per tipologia di donatore. Fonte: nostre elaborazioni su dati OCSE.<\/p>\n

La Fig.1 rappresenta la diversa composizione degli aiuti ufficiali per tipologia di soggetto. Se si osserva la dinamica complessiva, si pu\u00f2 notare come a seguito del picco del 2008 si sia avuta un\u2019inversione di tendenza: mentre negli anni precedenti alla crisi l\u2019orientamento era crescente, nel periodo successivo le riduzioni del 2009 e del 2012 inducono un trend pi\u00f9 simile ad una parabola discendente. E\u2019 interessante rilevare come i paesi non \u201ctradizionalmente donatori\u201d (indicati in figura con la sigla Non-DAC) abbiano diminuito in modo ancor pi\u00f9 vistoso i fondi di cooperazione dopo la crisi, mentre i contributi delle istituzioni comunitarie europee siano stati relativamente pi\u00f9 stabili, aumentando la loro incidenza sul totale.<\/p>\n

Ma questo trend positivo non \u00e8 stato seguito dagli stati che compongono l\u2019Unione Europea, come mostra la Fig.2, in cui possono essere confrontati gli andamenti degli aiuti ufficiali destinati dagli stati UE, dagli stati non UE , dagli USA e dall\u2019Italia. Per quanto riguarda i primi, \u00e8 evidente il ripiegamento verso il basso delle risorse destinate alla cooperazione internazionale. Al contrario, la crescita degli aiuti stanziati dai paesi non europei sembra essersi consolidata a seguito della crisi, in modo ancor pi\u00f9 accentuato rispetto ai fondi degli Stati Uniti, che negli ultimi anni hanno assunto un andamento \u201cnon decrescente\u201d. Si pu\u00f2 affermare dunque che a seguito del ridimensionamento degli aiuti decisi dagli stati europei e della sostanziale stabilit\u00e0 di quelli USA, \u00e8 aumentato il contributo degli altri paesi donatori.<\/p>\n

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\nFig.2 \u2013 Aiuti Pubblici allo Sviluppo confronto tra paesi. Fonte: nostre elaborazioni su dati OCSE.<\/p>\n

A fronte della grave instabilit\u00e0 finanziaria che ha colpito l\u2019Italia, come \u00e8 noto il governo ha adottato una politica di austerit\u00e0 nel tentativo di rispettare i vincoli di bilancio richiesti dall\u2019Unione Europea. Tra le scelte compiute per perseguire questa strategia, vi \u00e8 stata la riduzione sistematica della spesa sociale: dagli interventi sulle pensioni alla rimodulazione delle spese sanitarie, dalla chiusura dell\u2019Agenzia per il Terzo Settore alla riduzione di numerosi fondi dedicati al non profit. Gli Aiuti Pubblici allo Sviluppo sono stati tagliati in modo ancor pi\u00f9 drastico rispetto agli altri paesi europei. In termini percentuali, dal 2008 al 2012 i fondi destinati dall\u2019Italia sono diminuiti del 45,70%, mentre la riduzione operata dai paesi europei nel loro complesso \u00e8 stata del 10,24%.<\/p>\n

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Le conseguenze sulla cooperazione italiana: rischi di selezione avversa<\/strong><\/p>\n

Il progressivo abbandono della cooperazione internazionale seguito dall\u2019Italia non \u00e8 stato neutrale rispetto ai soggetti che la realizzano. Tra gli aiuti ufficiali rientrano infatti i fondi destinati direttamente dallo stato, che possono essere ricevuti dai singoli Paesi in Via di Sviluppo a seguito di accordi bilaterali o essere destinati al finanziamento delle istituzioni multilaterali come le agenzie delle Nazioni Unite, e i fondi che il governo assegna annualmente alle Organizzazioni Non Governative (ONG) per il finanziamento di progetti promossi dalla societ\u00e0 civile (secondo la Legge 49\/1987 ed in accordo con linee guida e criteri stabiliti dalla Direzione Generale Cooperazione e Sviluppo del Ministero degli Esteri). Nel periodo della crisi, questo ultimo tipo di aiuti \u00e8 stato pesantemente sacrificato. In particolare, i fondi destinati alle ONG sono passati da 732 milioni di euro del 2008 a 86 milioni del 2012, come denunciato nell\u2019ultimo Rapporto Sbilanciamoci!, campagna che riunisce numerose organizzazioni rappresentative del Terzo Settore.\u00a0 Si tratta di un taglio di ben l\u201988,25%, quasi il doppio rispetto alla diminuzione degli Aiuti Pubblici allo Sviluppo italiani nel loro complesso. La conseguenza \u00e8 stata la crisi del mondo delle ONG di cooperazione internazionale, che hanno dovuto ridimensionarsi sensibilmente o in molti casi chiudere. Le uniche associazioni che hanno potuto mantenere o accrescere le proprie attivit\u00e0 sono state quelle impegnate nelle emergenze umanitarie, dal momento che la riduzione dei fondi pubblici in questo campo \u00e8 stata inferiore. Al contrario la cooperazione di tipo istituzionale, ovvero i programmi governativi, i contributi alle organizzazioni multilaterali e le azioni realizzate direttamente da organismi pubblici, \u00e8 stata poco penalizzata.<\/p>\n

Questa selezione dei soggetti della cooperazione internazionale si presta a molte critiche. Riteniamo che possa essere considerata persino una selezione avversa, ovvero apparentemente vantaggiosa per il governo che la realizza ma complessivamente contraria alla sua missione. Portiamo a sostegno di questa interpretazione tre ordini di riflessioni.<\/p>\n

In primo luogo \u00e8 stato ridotto al minimo l\u2019impegno nello sviluppo economico in senso stretto, ovvero nella promozione di attivit\u00e0 produttive o nell\u2019investimento in capitale umano e sociale. L\u2019assistenza umanitaria, infatti, risponde piuttosto alla logica dell\u2019emergenza e raramente produce miglioramenti duraturi e sostenibili, dovendo cos\u00ec rinnovare continuamente il sostegno finanziario. Va sottolineato, inoltre, che negli aiuti ufficiali considerati dall\u2019OCSE sono inclusi i fondi destinati all\u2019accoglienza dei rifugiati presenti nel territorio del paese donatore, fondi che in Italia nel 2011 rappresentavano ben il 12% del totale, un\u2019incidenza altissima (la media degli altri paesi donatori \u00e8 del 3%) dovuta alla particolare posizione geografica di ponte tra le aree di crisi e l\u2019Europa.<\/p>\n

In secondo luogo, la selezione dei soggetti pu\u00f2 essere avversa in termini di efficacia degli aiuti. Da un lato, le istituzioni pubbliche nazionali e internazionali sono dotate di strutture burocratiche complesse e rigide, il cui mantenimento assorbe quote rilevanti dei fondi. Al contrario, le ONG tendono ad avere strutture pi\u00f9 leggere, sia perch\u00e9 possono avvalersi di un capitale fisico limitato, sia per il ricorso al volontariato ed al conferimento di beni gratuiti, sia per l\u2019utilizzo di forme di lavoro flessibile. Dall\u2019altro lato, un approccio di tipo bottom-up che valorizzi il protagonismo della societ\u00e0 civile (nei paesi donatori e nei paesi beneficiari) \u00e8 generalmente preferibile in virt\u00f9 del principio di sussidiariet\u00e0: i corpi sociali intermedi sono pi\u00f9 vicini ai problemi ed alle persone, dunque possono valutare con pi\u00f9 precisione i bisogni e mettere in campo azioni mirate e capillari. Questo tipo di approccio si \u00e8 affermato in seno al Forum della Cooperazione, promosso dal Ministero per la Cooperazione Internazionale e l\u2019Integrazione e realizzato a Milano a ottobre 2012, ma non ha ancora determinato un\u2019inversione di tendenza delle politiche pubbliche.<\/p>\n

In terzo luogo, alla progressiva riduzione dei fondi pubblici negli ultimi anni si \u00e8 accompagnato un continuo aumento dei fondi privati, che secondo la classificazione dell\u2019OCSE comprendono gli investimenti diretti esteri, i crediti privati all\u2019esportazione (mentre i crediti pubblici sono considerati tra gli aiuti governativi) e gli investimenti di portafoglio bilaterali. Nel contesto della cosiddetta Globalizzazione si tratta di un fenomeno generale: i fondi privati per lo sviluppo del complesso dei paesi donatori sono triplicati tra il 2008 ed il 2011. Ma nel caso italiano, questa tendenza \u00e8 ancora pi\u00f9 accentuata: nello stesso periodo, queste risorse sono aumentate in modo esponenziale passando da 206 a 7.689 milioni di dollari, ben 36 volte di pi\u00f9. Protagoniste in questo ambito sono le ex aziende partecipate dallo stato che si occupano dei servizi di pubblica utilit\u00e0 (energia, acqua, infrastrutture) e le grandi imprese private di costruzioni. Se l\u2019inclusione dei soggetti privati nel settore della cooperazione internazionale pu\u00f2 rispondere ad un approccio sistemico, come si evince dal documento finale del Forum della Cooperazione e dalle Linee Guida della Cooperazione Italiana allo Sviluppo nel triennio 2013-2015, tuttavia il rischio \u00e8 di delegare le politiche di sviluppo economico in senso stretto al mondo delle imprese, come si \u00e8 verificato nei fatti.<\/p>\n

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Verso soluzioni condivise<\/strong><\/p>\n

La progressiva esclusione del Terzo Settore dalle politiche di cooperazione internazionale dell\u2019Italia sembra essere una scelta precisa dei governi che si sono succeduti negli ultimi anni. Non si tratta di un caso isolato, dal momento che in molti ambiti del \u201csociale\u201d i fondi destinati ai soggetti intermedi si sono radicalmente ridotti. \u00c8 comunque un fenomeno paradossale se si considera che a partire dagli anni \u201990 le riforme dei servizi sociali offerti direttamente dallo stato hanno introdotto modelli interni di gestione ispirati a criteri aziendali e pratiche di esternalizzazione che affidavano ad associazioni e cooperative sociali la realizzazione di un numero crescente di servizi, ad esempio nella sanit\u00e0 o nell\u2019istruzione, con l\u2019obiettivo di renderli pi\u00f9 efficienti e meno onerosi per gli enti pubblici. Nel periodo di crisi, l\u2019esigenza di contenere ulteriormente le spese dello stato ha portato alla riduzione anche di tali servizi che rispondevano al principio di sussidiariet\u00e0. Come conseguenza di questa scelta, si \u00e8 creata una situazione di privatizzazione \u201cforzosa\u201d, in cui sempre di pi\u00f9 le uniche fonti di finanziamento disponibili sono quelle private.<\/p>\n

Nel campo della cooperazione internazionale, tale tendenza comporta due gravi rischi:<\/p>\n